(270) DCI (7) L' OMC, Marchandises et Services.

Droit du Commerce international (7)
Le système OMC : marchandises et  services.

Le GATT ne concernait que le commerce des marchandises.
La mise en place de nouvelles règles, avec l'Accord de Marrakech, a fourni l'occasion d'étendre les règles d'organisation du commerce bien au-delà des seules marchandises. Les services sont également concernés.



Les principes généraux de l'OMC et leurs aménagements, gouvernent le commerce des marchandises, mais pas de toutes les marchandises. Ce commerce obéit également à des dispositions spécifiques.

Produits exclus

Il existe des produits qui sont exclus du secteur marchand traditionnel.
 Même dans un Etat qui reconnaît la liberté du commerce et de l'industrie, il peut exister des mesures particulières destinées à réguler ou limiter, déjà sur le marché interne, les échanges relatifs à certains produits. Les objectifs poursuivis par cette réglementation interne justifient que les mesures s'étendent aux échanges internationaux.
- cela concerne, tout d'abord et souvent, l'or ou l'argent. Même si la justification, fondée sur la fonction monétaire qu'ont pu jouer ces métaux a disparu, il existe encore des Etats qui appliquent à ces matières des règles spécifiques, étrangères aux principes du libre-échange.
- sur ce modèle, on a accepté l'extension vers les « trésors nationaux », dans le but de protéger le patrimoine culturel des Etats en limitant la libre commercialisation de différents biens (autorisation d'exportation).
- les articles fabriqués dans les prisons sont également écartés, en raison de la spécificité des conditions de leur fabrication, sans rapport avec les conditions normales du marché du travail.

D'autres produits  échappent, par leur nature, aux règles de libéralisation.
 

Les matières premières étaient exclues du GATT, on retrouve la même solution dans l'Accord. Cela concerne, d'abord, les ressources naturelles épuisables, charbon, hydrocarbures, par exemple. Les Etats qui les détiennent peuvent limiter leur exploitation, et donc leur mise sur le marché, afin de préserver le plus possible leurs ressources. Cette restriction peut aussi concerner les produits de la pêche.
Entrent dans le champ de la même restriction, les produits de base, dont certains sont également épuisables, qui peuvent ou non faire l'objet d'une première transformation : minerai de différents métaux, les produits agricoles, pourtant renouvelables (produits de base de l'agriculture - blé, sucre, caoutchouc, bois). Ce sont des produits dont le prix ne varie pas sensiblement dans le temps (peut-être à court terme, mais pas sur le long terme), qui ont peu de valeur ajoutée, ce qui contribue pour les pays producteurs, souvent pays en développement, à la « détérioration des termes de l'échange ». Ce qui signifie que leurs prix ne suivent pas la hausse des produits manufacturés, et qu'il faut en produire et en vendre de plus en plus pour acheter la même quantité de produits manufacturés. On a donc voulu mettre en place dès la Charte de La Havane un système plus volontariste et une organisation des échanges variable selon les produits par des accords entre producteurs et consommateurs. Ces projets, mis en place de manière limitée, ont échoué, sous la pression financière des pays consommateurs qui ont créé la dissension entre pays producteurs. En dépit de cet échec, l'OMC a maintenu ces produits hors de l'Accord, ce qui conduit à un marché non réglementé pour plus de 20% des échanges mondiaux. Toutefois, les produits agricoles sont en voie d'intégration dans l'Accord, si le programme de Doha est mis en œuvre.


Déjà connues dans le GATT, ces dispositions sont destinées à la mise en œuvre pratique des principes de l'OMC dans le commerce des marchandises. Des accords particuliers, qui accompagnent l'Accord général, sont destinés à mettre en œuvre certains de ses articles.
Ainsi, ces règles spécifiques sont issues soit de l'Accord relatif à la mise en œuvre de l'article VII, pour l'évaluation en douane des produits exportés (AED), ou de celui relatif à l'inspection des marchandises avant expédition (AIE), ou encore de celui concernant les règles de détermination de l'origine des marchandises importées ou enfin celui relatif aux obstacles techniques au commerce des marchandises (OTC). On pourrait aussi ajouter les solutions proposées concernant l'exigence, devenue plus rare, des licences d'importation.

Dans tous les cas, il s'agit d'éviter, soit lors de l'exportation, soit au moment de l'importation, des règles locales qui viendraient ralentir, renchérir ou même bloquer certains échanges. Les solutions mises en place font appel aux principes de base de l'OMC et au souci de maintenir transparence et absence d'arbitraire dans les obligations imposées aux exportateurs ou importateurs, afin d'éviter les obstacles « non nécessaires » au commerce.

- évaluation en douane : tant que les doits de douane existent, il est important de fixer l'assiette de leur calcul. Les risques d'évasion fiscale, ou de fraude aux règles de contrôle des changes par exemple, imposent que le calcul ne se fasse pas nécessairement sur la base du prix établi sur la facture. Les autorités douanières peuvent contester ce prix et ce sera à l'exportateur d'apporter la preuve d'un prix proche de la valeur réelle. En cas de désaccord les douanes procèdent à l'évaluation. Dans tous les cas, l'attitude des autorités douanières ne doit pas entrainer des retards excessifs, ni manifester un comportement discriminatoire.

- inspection des marchandises : toujours dans le but d'éviter des fraudes, les autorités du pays d'exportation, peuvent imposer un contrôle, en qualité et quantité, des marchandises exportées. Cette mesure peut être également la conséquence de l'utilisation d'un crédit documentaire dans les relations vendeur/acheteur. Ce contrôle est généralement effectué par des sociétés spécialisées, telles que SGS ou VERITAS. Cette inspection ne doit pas être imposée et conduite de manière discriminatoire.

- règles d'origine : elles visent essentiellement à déterminer le pays d'origine d'un produit pour établir les droits de douane et les conditions d'entrée. Les Etats doivent veiller à ce que leurs règles d'origine soient transparentes,  à ce qu'elles ne créent pas d'effets de restriction, de distorsion ou de désorganisation du commerce international. Fondées sur un critère positif, énonçant ce qui confère l'origine et non ce qui ne la confère pas, elles doivent être mises en œuvre d'une manière cohérente, uniforme, impartiale et raisonnable.

- obstacles techniques au commerce : c'est, dans le commerce des marchandises, la conséquence de la lutte contre les barrières non tarifaires.  Un pays a le droit de prendre des mesures, par exemple pour la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, la préservation des végétaux ou la protection de l'environnement, aux niveaux qu'il considère appropriés, et rien ne saurait l'empêcher de prendre les mesures nécessaires pour assurer le respect de ces niveaux de protection. Toutefois, cela ne peut se faire qu'en respectant les règles de base de l'OMC : clause de traitement national et clause de la nation la plus favorisée.
On retrouvera un exemple assez significatif de la difficulté de mise en œuvre de cet accord lorsque, dans l'étude du règlement des différends, on évoquera le litige opposant plusieurs pays exportateurs de viande à l'Union européenne, qui interdit sur son territoire l'importation de viande d'animaux ayant absorbé des hormones pour faciliter leur prise de poids.

Les services

Les discussions qui ont conduit à une sorte d'universalisation du GATT, par la création de l'OMC, ont également permis d'étendre le champ de compétence de l'organisation. L'Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS ou GATS) est le premier aspect de cette extension.
La place prise par les échanges de services, bien supérieurs en valeur aux échanges de marchandises, imposait que les services ne restent pas à l'écart de la mondialisation. L'accord qui les concerne reprend les principes gouvernant le GATT, mais la mise en œuvre est assez différente.

Le GATS

De manière claire, l'Accord vise l'ensemble des services relevant du secteur marchand, excluant uniquement les « services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental » .
Cette restriction peut être plus moins largement entendue :
- on écarte seulement ce qui relève du pouvoir régalien de l'Etat : défense, police et justice.
- on envisage également d'étendre la restriction à ce qui paraît relever des services publics que devrait fournir tout Etat : éducation, santé, culture.
- même solution, si des services sont fournis dans le cadre d'un monopole : postes, énergie.
Il y a déjà matière à débat sur le contenu même de l'Accord.  Toutefois,  en raison des règles de sa mise en œuvre, les solutions seront trouvées par les restrictions que les Etats accepteront entre eux.

Ces catégories, distinguées selon le mode de fourniture, sont au nombre de quatre :

- la fourniture transfrontalière de services en provenance d'un territoire d'un Etat membre, à destination d'un autre, sans que le consommateur se déplace : les télécommunications.
- la fourniture d'un service, à l'intérieur d'un pays, à l'intention d'un consommateur étranger : guide touristique accompagnateur.
- la fourniture de services par un fournisseur installé sur un territoire étranger, ce qui suppose une présence commerciale sous la forme d'une personne morale ou d'une simple succursale, dans le domaine de la banque ou de l'assurance.
- la fourniture de services par le biais d'une personne d'un Etat membre sur le territoire de tout autre Etat membre : avocat plaidant à l'étranger, agent de maintenance.



L'OMC regroupant la totalité des accords nés de l'Uruguay Round, tout membre de cette organisation est adhérent au GATT et au GATS. On peut préciser que certaines restrictions prévues pour le GATT, ne se retrouvent pas dans le GATS, qui ne prévoit aucun régime spécifique ou dérogatoire pour les pays en développement.

Les points communs entre GATT et GATS portent essentiellement sur les principes qui les gouvernent. Les principes fondamentaux, déjà exposés, sont applicables aux services :
- principe de transparence.
- extension de la clause de la nation la plus favorisée, qui garantit qu'un Etat membre n'établira pas de discrimination entre les Etats membres fournisseurs de services, si ce n'est sur la base d'accords régionaux (Union européenne, par exemple)
- application de la clause du traitement national, interdisant la mise en place d'une législation favorable aux fournisseurs nationaux.

En revanche, la mise en œuvre est très différente. Ce régime particulier s'explique,  d'une part, par l'attitude d'un des principaux fournisseurs de services, les Etats-Unis qui avaient initialement refusé d'adhérer à l'accord, en considérant les difficultés d'aboutir à une véritable libéralisation dans le domaine des services financiers, d'autre part, en raison des particularités liées aux services, qui dans de nombreux domaines sont considérées comme un secteur sensible : santé, enseignement, culture, services financiers.
Chaque Etat, membre de l'OMC, est engagé par le GATS, mais il conserve la pleine maîtrise de la portée de son adhésion au GATS. Tant qu'il n'a pas décidé d'ouvrir les services à la libéralisation, sous forme d'engagements spécifiques pour chaque catégorie de services, le GATS reste pour lui sans effet. Si la libéralisation intervient, elle n'est pas nécessairement générale, les Etats peuvent également, sous certaines conditions, déposer une liste d'exemptions.
Les limitations les plus fréquemment formulées par les Etats se rencontrent dans le domaine des services financiers et consistent tantôt en interdiction de voir des Etats étrangers participer au capital de sociétés financières, tantôt en une limitation du nombre de dirigeants de nationalité étrangère, la restriction peut aussi prendre la forme d'une nécessaire autorisation préalable...

Pour comprendre ce régime restrictif en matière de libéralisation des services, on ne doit pas négliger également l'une de ses conséquences. Le déplacement des personnes, consécutifs  à cette ouverture des services, touche la question épineuse de l'entrée et du séjour des étrangers, question qui relève traditionnellement de la souveraineté de chaque Etat. Pourtant, comme on le sait depuis longtemps au sein de l'Union européenne, pas de libéralisation économique, sans la libre circulation et le libre établissement !


Les droits de propriété intellectuelle

Le commerce international de marchandises de contrefaçon constitue une source de tensions dans les relations internationales. Les pays qui exportent massivement sont effet souvent ceux où règnent des pratiques de contrefaçon, soit en l'absence de réglementation, soit, le plus souvent, par défaut d'application de la loi. C'est le cas dans le domaine de l'habillement et accessoires, ou dans celui des pièces détachées automobiles ou des médicaments. Il n'y a pas que le préjudice économique subi par les entreprises victimes des contrefacteurs qui doit être pris en considération, il y a création, au niveau international, d'un risque important pour la vie et la santé du consommateur.

L'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent le commerce (ADPIC ou TRIPS) vise à garantir la défense des droits de propriété intellectuelle dans tous les Etats membres.
L'Accord se fonde essentiellement sur les conventions de l'Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle (OMPI ou WIPO), particulièrement la Convention de Paris pour la protection de la propriété industrielle et la Convention de Berne pour la protection des œuvres littéraires ou artistiques. Il exige de tous les membres de l'OMC qu'ils adoptent et appliquent les lois protégeant les droits de la propriété intellectuelle.

Dans la mise en œuvre de cet accord les Etats membres doivent respecter les principes généraux de l'OMC (transparence, absence de discrimination). Un Conseil des ADPIC administre cet Accord, qui prévoit une protection plus contraignante et plus large que celle de l'OMPI. Ainsi la protection des inventions par brevet est prévue pour une durée de 20 ans, les programmes d'ordinateur sont assimilés à des œuvres littéraires et comme elles protégés pendant 50 ans, les dessins et modèles ou la topographie des circuits intégrés font également l'objet d'une protection.
Dans le cadre du Cycle de Doha, on s'efforce de compléter et préciser cet Accord. 
Par exemple avec la mise en place d'un registre international des indications géographiques, c'est-à-dire un répertoire avec les noms de lieux ou les termes associés à un lieu qui servent à identifier l'origine, le type et la qualité d'un produit. Prévu, à l'origine pour les vins, il serait susceptible de s'étendre à d'autres produits.
On connaît aussi le débat qui oppose les pays en développement aux pays développés sur les conséquences excessives de la protection existant en matière pharmaceutique.
Comme c'est le cas pour un certain nombre de dossiers de ce Cycle, il y  a du retard dans l'adoption de ces projets, les propositions actuelles étant encore loin de permettre le consensus recherché.

Les investissements relatifs au commerce.

L'Accord sur les mesures concernant les investissements liées au commerce ( MIC ou TRIMS, Trade Related Investement Measures) interdit les mesures concernant ces investissements qui se révèlent incompatibles avec les dispositions fondamentales du GATT de 1994. Il peut apparaître comme restreint et peu explicite. Cela peut se comprendre parce que la question des investissements internationaux était déjà en débat devant d'autres instances internationales. 
L'investissement réalisé à l'étranger peut avoir des effets sur les échanges commerciaux internationaux, selon les objectifs commerciaux qui sont imposés à l'investisseur par les autorités locales. Ainsi, si l'investisseur a le projet de fabriquer des produits ensuite exportés, les autorités locales peuvent lui imposer de s'approvisionner, en matières premières ou en composants, uniquement dans le pays de l'investissement. Elles peuvent ne lui accorder l'autorisation de s'installer que s'il s'engage à ne pas exporter ses fabrications, ou au contraire lui imposer d'exporter la totalité ou une part imposée de sa production.
On peut facilement comprendre que l'investissement a une relation avec le commerce, avec l'exemple de l'exclusivité en matière d'approvisionnement, elle empêche le jeu normal de la concurrence avec un fournisseur étranger ayant un prix plus bas.
 Si l'Etat d'investissement est un Etat membre de l'OMC, cette attitude est susceptible de constituer un manquement aux engagements du GATT.

L'Accord  reconnaît que certaines mesures concernant les investissements peuvent avoir des effets de restriction et de distorsion des échanges. Il dispose qu'aucune partie contractante n'appliquera de mesures concernant les investissements et liées au commerce qui soient incompatibles avec les dispositions de l'article III (traitement national) et de l'article XI (élimination générale des restrictions quantitatives) de l'Accord général. A cette fin, une liste indicative de mesures concernant les investissements et liées au commerce dont il a été convenu qu'elles étaient incompatibles avec ces articles est annexée à l'accord. Cette liste comprend les mesures qui exigent qu'une entreprise achète un certain volume ou une certaine valeur de produits d'origine locale (prescriptions relatives à la teneur en éléments d'origine locale) ou qui limitent le volume ou la valeur des importations que cette entreprise peut effectuer à un montant lié au volume ou à la valeur des produits locaux qu'elle exporte (prescriptions relatives à l'équilibrage des échanges).
En vertu du principe de transparence, les Etats avaient l'obligation de faire connaître rapidement les mesures entrant dans le cadre de l'Accord MIC et, selon leur niveau de développement, disposaient d'un délai de deux à sept ans pour les faire disparaître. Divers Etats ont sollicité la prolongation des délais auprès du Comité chargé de veiller au respect de ses engagements.
Dans le cadre du Cycle de Doha, on envisageait la clarification de divers points relatifs aux MIC, mais les difficultés, nombreuses en ce domaine sensible, ont conduit à supprimer cette question du Cycle, par décision du Conseil Général du 1er août 2004.
 

Les points de frictions.

Pendant la période du GATT, les affrontements opposaient, en règle générale, les Etats-Unis à tout ou partie des Etats formant la Communauté économique européenne. La Politique agricole commune était généralement critiquée. En réalité, de part et d'autre de l'Atlantique, l'agriculture est subventionnée, mais sous des formes différentes. On se souvient également d'un débat récurrent, dans lequel la France portait le flambeau, celui de la défense de la diversité culturelle, les produits culturels ne devant pas être considérée comme une marchandise.
Depuis l'instauration de l'OMC, et donc de l'augmentation des Etats membres, ces discussions demeurent, mais elles ont prises une autre dimension. En matière agricole, on l'a déjà évoqué , les Etats en développement souhaitent la disparition d'un régime dérogatoire beaucoup trop favorable aux agriculteurs des pays riches. Se sont également ajoutés d'autres sujets de controverses, fondées sur la différence de niveau de développement et ses conséquences. Il apparaît que ces oppositions fondamentales ont pour conséquence la grande difficulté d'établir un dialogue Nord/Sud équilibré et le risque réel d'un éclatement de l'OMC, faute d'aboutir à des résultats suffisants sur le programme de Doha.
Dans le cadre restreint de notre exposé, nous nous limiterons à l'évocation de la question de l'environnement ou des normes de travail et enfin à ce qui touche à la sécurité des produits.

L'environnement.

Restant dans une perspective uniquement marchande, l'organisation des échanges commerciaux est longtemps restée éloignée des considérations environnementales. Certes, des dispositions du GATT prévoient la possibilité de mesures spécifiques pour le respect de la santé humaine, ou la protection des espèces végétales ou animales, ou bien encore la possibilité de limiter l'exploitation des ressources non renouvelables. Mais il ne s'agit que d'une prise en considération marginale de questions liées à la protection universelle de l'environnement.
Cette question a pris une importance considérable depuis les discussions du Millenium Round, en étant un des facteurs de l'échec de cette  de la Conférence de Seattle.
Le développement économique continu, sur un modèle unique, ne peut que conduire à une catastrophe écologique. Imaginons seulement ce que représenterait pour l'atmosphère de la planète le fait qu'un Chinois sur deux puisse disposer d'une automobile...
C'est un aspect assez fondamental de la question écologique susceptible de remettre en cause les fondements même de l'économie mondiale. Pour l'instant, bien que mobilisateur à travers le monde (avec le mouvement altermondialiste) il constitue la base d'une contestation radicale mais encore limitée.  En revanche, dans le cadre de l'OMC, il existe depuis longtemps une autre forme de contestation à fondement environnemental, qui oppose, encore une fois, la plupart des pays développés aux pays en développement.

Produire dans un pays où les normes environnementales sont inexistantes ou non sanctionnées revient nettement moins cher que dans les pays où la défense de l'environnement impose aux producteurs de ne polluer ni l'air ni l'eau.
Afin de rétablir un équilibre dans la détermination du prix de revient d'un produit selon le lieu de production, il peut paraître équitable d'introduire une taxation des produits fabriqués au détriment du respect de l'environnement.
L'alternative serait d'imposer des normes mondiales afin d'égaliser les conditions de la concurrence.
Les pays en développement sont naturellement peu favorables à ces solutions et dénoncent un moyen détourné de protection des marchés des pays développés. Pourtant, il apparaît de plus en plus que les considérations écologiques sont bien au-delà de cet échange d'arguments égoïstes. La protection de notre environnement est aussi mondialisée que le développement des échanges.
Mise au programme du Cycle de Doha, la question de l'environnement constitue,  comme d'autres que nous avons déjà évoquées, une de celles qui conduit à craindre une absence de résultat, décrédibilisant un peu plus l'OMC. L'objectif général, qui était d'accroître la complémentarité des politiques commerciales et des politiques environnementales est loin d'être atteint.


Les normes de travail.

On peut appliquer le même type de raisonnement à l'égard des différences de protection sociale existant entre les pays développés et les pays en développement.
Cela conduit aux mêmes solutions. Soit l'instauration d'une taxe sociale applicable à l'entrée dans un pays des produits d'un autre pays, soit à l'élaboration d'un système généralisé et universel de protection sociale, avec des minima reconnus dont le respect serait imposé et contrôlé.
L'OMC, depuis la Conférence de Singapour de 1996, a esquivé le débat, en transférant le problème à une autre organisation internationale, l'OIT.
Le retour de cette question, par l'intermédiaire du débat autour de la « clause sociale » mise en avant par les Etats-Unis, lors de la Conférence de Seattle, a participé à l'échec de cette rencontre.
Cependant, dans l'intérêt de toutes les populations, on ne peut se contenter de refuser le dialogue, même si, ou surtout parce que, sur ce point les pays en développement bénéficient de la complicité objective des investisseurs, majoritairement issus des pays développés...

La sécurité des produits.

Une affaire récente  a mis en évidence une autre faiblesse de la réglementation de l'OMC qui n'accorde qu'un intérêt limité, voire un traitement de méfiance, à l'égard des normes de sécurité des produits.
Loin de constituer un obstacle non tarifaire au commerce, de telles normes doivent, tout autant que l'abaissement général des prix espéré de la libéralisation des échanges, être considérées comme essentielles pour le consommateur final, même si leur usage doit être contrôlé.

Notons également que cette question, encore étrangement absente, de manière claire et directe, des débats au sein de l'OMC, ne concerne pas que les relations Nord/Sud. Le litige opposant, devant l'Organisme de Règlement des Différends, les pays européens à des pays américains à propos de la viande aux hormones, en est une autre illustration. La reconnaissance du principe dit « de précaution » peut justifier l'existence d'une réglementation toujours plus restrictive.

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Droit du commerce international, 4e édition , par Pierre Alain Gourion, Georges Peyrard et Nicolas Soubeyrand,  LGDJ, Paris, 2008.
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